党的十九届四中全会提出：构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。实现高等教育治理体系和治理能力现代化，要推进“放管服”改革，充分利用简政放权、放管结合、优化服务等方式释放高校自主办学活力，推进高等教育治理机制创新。
高等教育治理机制是政府为了实现一定的高等教育目标，通过各种正式和非正式的制度安排，营造行使高等教育权力、制定和执行高等教育政策的良好制度环境，以实现对高等教育事务的有效管理、整合和协调的持续的互动过程。简要地说，就是政府、高等学校和社会在高等教育发展过程中的一种良性互动机制。高等教育“放管服”改革是深化教育行政管理体制改革、转变政府职能的必由之路，是构建高等教育治理体系的重要抓手和推动高等教育领域供给侧结构性改革的重要手段。从这种意义上看，“放管服”改革是高等教育治理机制创新的组成部分，是高等教育治理体系和治理能力现代化的重要内涵。“放管服”改革是高等教育治理机制创新的必要条件。2013年印发的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。2015年，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，强调以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力，加快建成一批世界一流大学和一流学科。由此，我国掀起了高等教育领域“政府瘦身”“高校自主”的“放管服”改革热潮。“改革进度”和“改革多少”反映了政府和教育行政部门实施放管结合的成效，为高等教育治理机制创新营造了环境。一是简政放权，高校有权自主适应和应对人民日益增长的教育需求。二是强化监管，政府通过权力清单制度划清中央政府与地方政府之间、政府与高校之间的边界，在边界相对明确的基础上推行有效的监管方式。三是充分运用政策引导，把社会、市场等相关利益者吸引进来，激发高等教育发展活力。四是在高等教育改革过程中引入治理理念，促进政府向服务型范式转换。在供给方面，政府开始减少对市场的干预，优化高等教育资源配置，提升供给质量；在依法行政方面，政府在对高校减权和放权的同时，采取依法行政、建设法治政府等一系列措施来维持市场秩序。“放管服”改革是高等教育治理机制创新的关键环节。从简政放权到放管结合，再到优化服务，既是对政府职能转变认识的不断深化，又是我国行政体制改革走向成熟和系统化的体现。在“放”与“管”全面深刻变化的基础上，“服”是带有价值目标指向的动态过程，“服务”的目的是提高政府的治理能力，提高高等教育优质服务的供给水平。“放管服”先行，是建设高等教育治理机制的关键环节，没有简政放权、放管结合、服务配套，高等教育治理系统内的治理理念、治理机制和治理能力就难以发生根本性的变革。“放管服”改革是高等教育治理机制创新的核心要素。高等教育治理机制创新，包含治理理念、治理工具和治理效能等方面的重新确立。“放管服”改革有助于理顺政府之间、政府与高校之间的教育事权与财权，特别是教育事权与管理权的分离，促使政府由全能角色转变为裁判者、“守夜人”，依照法律规范营造学术治校、公正公平的高校氛围，有效配置高校行政权力和学术权力，从而建立新型的高校内部治理机制。党的十八大以来，高等教育领域“放管服”改革已进入深水区，政府、高校、市场逐渐形成一种合作关系。可以说，高等教育“放管服”改革是高等教育治理机制创新的核心要素，是高等教育治理机制创新的本质内涵。
“放管服”改革把权力下放，有助于形成“多主体合作共治”，使相互冲突的或不同的高等教育领域中的利益得以调和并且采取联合行动。这种联合行动的持续过程实际上就是高等教育治理机制不断创新的过程，从治理理论视角看，高等教育治理机制创新推动高等教育资源重新配置，本质是高等教育领域中权力体系的变革，不仅是优化配置存量资源，而且是通过改革提高增量。“放管服”改革的深化，直接产生两个重要结果：一是高等教育治理结构的改进与变革，即高校事务的治理由单一的政府主体转向政府、高校教师、学生等多元化主体；二是高校治理方式的多样化与结构化。引领高校管理由“集权”向“分权”转型。党中央、国务院出台了一系列政策条例推进“放管服”改革，完成了法律确权、简政放权、章程赋权的政策配套，明确了中央政府与地方政府之间的权责配置。近年来，高等教育领域“放管服”改革开始在几个难点上取得进展。一是中央放权，实施高校放权试点。2014年，“一市两校”（上海市、北京大学、清华大学）高等教育领域综合改革试点启动。2018年教育部放权20所高校开展学位授权自主审核，授权上海市开展目录外应用型本科专业设置审批试点。二是由点向面，进行高校人事、职称、经费等关键权力配置改革。除根据政策要求保留绩效工资总量核定权、主要负责人绩效工资核定权外，其他权限均已下放至所属高校。高校自主组织职称评审、自主评价、按岗聘用。三是重心下移，完善省级政府统筹高等教育发展的体制机制。《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》明确提出，省级政府在中央统一领导下，认真贯彻国家法律法规和方针政策，根据经济社会发展需求、本地区教育事业发展现状以及教育资源支撑能力，结合人口、区域和产业结构，自主确定教育发展目标、规划和工作重点并组织实施，切实履行教育改革、发展、稳定职责。中央政府向地方政府和高校以法定的形式分权，为高校自主发展提供了空间。引领高校管理由“掌控”向“共治”转型。高等教育“放管服”改革在法治下推进，逐步从政府“掌控”式全能管理向“多主体”共治转型。高等教育领域出现了“自主办学”“尊重学术自由”“落实教授治学”“院系自主办学”“参与治理”的新规则。随着“管办评”分离改革和“放管服”改革的不断深化，教育部制定了一系列行政法规和政策文件推进现代大学制度建设，形成以大学章程统领高校发展的新样态。随着“放管服”改革的推进，高校内部治理结构在深度和广度方面都发生了变化。政府建立正面清单制度和下放审批权限，政府、高校与市场三者之间的“多主体”关系网络形成。在高等教育“互联网+”改革环境下，“放管服”效率和效益得以提高。因此，在“多主体”治理体系中，政府提供有效的政策供给，为高校自主发展提供养分；高校充分配置资源，提高自主办学能力和水平；最终形成了“政府顶层设计引领、高校自主内生发展、市场利益相关者参与”的“共治格局”。引领高校管理由“审批导向”向“服务导向”转型。政府作为教育公共服务的投资主体和行政管理主体，很容易成为包揽包办高等教育的“全能者”。“放管服”改革促使政府加速从“全能者”角色退出，实现政府的政策供给、引导和监管的服务功能。这种趋势体现在：一是减少审批项目和审批程序，建立公开透明的网上平台。二是政府教育行政部门和高校行政部门意识到服务功能的重要性，把权力下放数量与高校提供优质服务挂钩，推动高校在教学、科研、社会服务中寻求平衡点，逐渐加大教学活动的投入，以持续保障教学和人才培养质量。三是基本确立了政府依法管理、高校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局。
“放管服”改革和高等教育治理机制创新是新时代高等教育领域中两个具有互补性的改革，是相互推进的共生因素。在推进高等教育治理机制创新的过程，“放管服”改革是关键。以中央综合政策统筹“放管服”改革布局。近年来，推进高等教育“放管服”改革的政策供给多而快，导致地方政府、教育行政部门和高校“接不住”，反而阻碍了高等教育治理机制的创新。因而，国家相关行政部门要加快形成“政府监管、财政拨款、直接贷款、社会参与”等治理手段，实现“管和服”，制定出台高等教育治理机制创新的政策，形成统揽全国高等教育发展的政策工具箱，以“守夜人”的角色引领地方政府因情因地施策，分类指导不同地区不同类别不同层次高校多样化发展。提高省级政府统筹地方高等教育改革能力。“放管服”改革是一项系统工程，宏观层面涉及政府、高校和社会三者之间的权力配置，微观层面涉及高校内部的行政领导、教师、学生之间的利益配置。我国不同省份之间、省域内不同高校之间发展差异非常大，省级政府落实“放管服”改革的综合政策不能跟上，“管办评”分离容易落空。因此，省级政府要协调相关行政部门，着力解决省域高校错位发展、相互补充的战略性问题，聚焦高校人事编制调整、教师职称评聘、科研经费使用等关系到教师和科研人员切身利益的事项，实施相关行政部门负面清单、服务清单和资格清单制度，提高政府服务水平。优化高校内部治理结构，提升自主发展水平。高等教育“放管服”改革的立足点在高校，高校系统内部不同部门协同合作才能实现改革目标。要理顺高校内部的党委、行政、学术委员会、教代会等部门事权分配、权责一致的关系，就需要形成政治权力、行政权力、学术权力和民主管理权力“共治机制”。首先，依据大学章程，坚持党委领导下的校长负责制，把政治认同作为行政制度与学术制度的绩效基础，确立中国特色现代大学制度的权力基础和逻辑框架，对学校党委、校长、学术委员会和教授委员会职责权限和议事规则进行科学划分。其次，合理配置教职工代表大会和学生代表大会等组织在民主决策机制中的职责，提高学校决策的透明度和公正性，实现人才培养、科学研究和社会服务中的“多元治理”格局。最后是校内行政权力重心下移，在具备条件的高校推行试点，形成内部治理体系，提高院系在学科设置、教学活动、招生比例、对外合作交流、经费配置等方面的话语权和行使权，从而提高高校整体竞争力。健全高校教育监管体系与评价机制。推进高等教育“放管服”改革，要以需求、问题和服务为导向，把自上而下的政府自我改革与高校和社会自下而上的倒逼式变革相结合，构建应对冲突和多元利益需要的决策权结构，并将决策控制权科学分配到不同的治理主体手里。在推进高等教育治理机制创新进程中，首先，政府要充分发挥监管职能，建立新型高等教育评估体系和标准，采用绩效管理方式对地方政府和高校实行监管，形成评估与督导相结合的各级行政领导责任制，依法规范高校办学行为。其次，加强高校内部控制，建立自我监督约束机制及问责机制。最后，培育独立于政府和教育行政部门的高等教育服务机构和社会专业中介机构，建立第三方高等教育评估组织，提高高等教育质量评价的应用性和国际可比较性。
来源|《中国高等教育》2020年第3/4期
作者|《高校办学自主权落实情况评估研究》课题组（本文执笔人：吴景松，课题组成员吴霓、李楠、彭妮娅）
参考文献（滑动可看）：
[1]王圣道.以法治思维和法治方式推进“放管服”改革[J].法制与社会，2016（24）.
[2]刘冬冬，闫晓丹.高等教育“放管服”改革：内涵逻辑、困境分析及消解路径[J].重庆高教研究，2017（5）.
[3]张定安.关于深化“放管服”改革工作的几点思考[J].行政管理改革，2016（7）.
[4]张炜.解读教育“放管服”改革[J].河北师范大学学报（教育科学版），2017（3）.
[5]别敦荣.我国建设现代大学制度的实践探索与时代使命[J].高等工程教育研究，2017（5）.
[6]黄红武.以协同创新的视角推进高等教育综合改革[J].中国高等教育，2015（19）.
[7]龚怡祖.大学治理结构：现代大学制度的基石[J].教育研究，2009（6）.